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建立统一开放的建筑市场需要多久

日期:2016年9月14日 10:10

  建筑业市场分割问题由来已久
  去年一则新闻引起建筑人广泛的关注,中铁建董事长孟凤朝在李克强总理主持的国企混改座谈会上谈到中铁建有700多个子公司,其中有200多个是为了投标注册的“空壳”;仔细研读新闻,我们发现几个细节:
  一是孟总谈到这个问题是从子公司的混改话题转换过来的;
  二是李克强总理问“这是哪里的规定?”,参会部长回答“其实就是为了在当地征收营业税”;
  三是李克强总理对有关部门说:“建筑市场应该是统一的市场,不能搞地方分割!”,相关部门负责人当即表示,他们正在印发文件,对滥设门槛的地方准备约谈、曝光。
  如果进一步对会议的场景进行分析,可以猜想更多:
  一是高层领导了解市场被分割的现状吗?李克强总理是了解的,否则不会有《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》(国发(2014)20),但那是国家层面的;部门领导既知道建筑业市场的现状,也知道造成的具体原因,只是他们只能设计有限的规则,解决有限的问题,他们解决不了地方利益的问题,部门领导显然也不愿意看到由于利益问题形成建筑业的分割市场;
  二是企业经营者、管理者对建筑市场分割的现状了解深入、为其所累,深恶痛绝,而又无可奈何;仔细查阅孟凤朝董事长的简历,他一直在建筑央企工作,从中铁建到中交再度回到中铁建,他对子公司的详细数字如数家珍,可见对企业情况之熟悉,市场分割给孟总带来的痛是深切的,话题的转换既显其机智也是自然流露。
  三是住建部早就在制定相关规定,会马上发布相关,并且执行方式会比较具体,否则不会有“约谈、曝光”的说法,但仔细想想,住建部能约谈谁?能约谈地方主要领导?约谈税务局吗?除了表明积极的态度,做力所能及的份内事情,又能做什么?
  建筑业市场分割为人所诟病并非今天,市场分割可以从几个角度来看:
  首先是区域的分割;区域分割有税收利益的因素,有保护当地企业的因素,有政府部门管理人员利益的因素;无论什么因素,区域分割的根本原因是利益;
  其次是行业或者部门分割;今天我们看到主要的建筑细分领域都可以看到主流的企业,铁路建设的中国铁建和中国铁工;能源建设领域的中国能建和中国电建,一些省级比较强大的行业或者区域建筑企业;我们也可以看到行业市场分割的影子。
  相比较而言,行业市场分割相对隐性,面对人员团队、经验、技术、装备、品牌等障碍,人们只能平心静气接受;而区域市场分割则被人们广泛诟病,其障碍的有形性、广泛性,赤裸裸的利益需求,以及对企业经营成本和精力耗费的影响巨大,显而易见制约大企业的发展;随着建筑行业规模不断扩大,建筑企业有可能到更多的区域承揽业务,实施上,目前大型建筑企业的业务多数已经遍布全国;建筑企业自身不断发展和能力不断提升,企业需要而且能够在更多的区域去发展自己的业务,且能实现有效的管理;在这样的情况下,市场分割与企业发展的矛盾比过去显得更加突出;而区域分割在管理者获取利益以后,其行为被利益不断强化,从进省到进市,甚至发展到进县,层层设卡,让建筑企业每到一个新的地方做项目就要成立公司,地方追求利益和不同地方利益的不一致,让建筑企业深受其害;孟凤朝董事长感受到的,也是所有的建筑人都感受到的,孟总所痛是很多大型建筑企业所痛,君不见多年来建筑业全国人大代表的议案?君不见建筑业媒体文章的谴责和呼吁?
  面对企业的疾呼和总理的重视,9月21日,住房与城乡建设部以最快的速度发出了2015年140号文《关于推动建筑市场统一开放的若干规定》,在总理座谈会后,为推进建筑业市场统一开放提出了解决区域市场分割的操作策略,规定15条2155字,非常简单,都是操作层面的具体细节,我们可以大致将其归纳为三个方面:
  首先是企业在工程承揽地信息报送的简化;
  其次是直接提出禁止八个方面的变相行为,这些都是过去各个地方主要的“作孽”方式;
  第三是建立省际协调联动机制名单,随时沟通相关情况。
  从道、法、术三个层面看建筑业统一开放市场的建立
  为什么解决市场分割如此之难产?或者说,多年来为大型建筑企业带来苦痛的政府管理模式改变如此之难?
  其实,建筑业市场的分割只是中国各行业市场分割的一个影子,而建立统一开放的建筑业市场只是全国建立统一开放市场的一部分,作为中国目前最大的行业市场,建立统一开放的建筑业市场,具有非常重要的示范意义,我们在未来也许还会碰到很多利益和人为的障碍,但大势正在逐步形成,统一开放的市场,是一个道法自然的过程,而《关于推动建筑市场统一开放的若干规定》只是术和操作层面的问题,那么道在何处?法在何处?
  建筑业统一市场的改革之道
  十八届三中全会提出,市场在资源配置中起决定性作用。2013年11月,十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出使市场在资源配置中起决定性作用。而建筑业存在的市场秩序不规范,以不正当手段谋取经济利益的现象广泛存在;市场规则不统一,部门保护主义和地方保护主义普遍存在;市场竞争不充分或者竞争方式不公平,阻碍优胜劣汰,这些都是中央政府和行业主管部门认识到的。从市场起“基础性作用”到“决定性作用”是十八届三中全会对市场经济的一个新的定位,在资源配置中市场起决定性作用,而不是政府起决定性作用;那么政府的作用和市场有什么不同?政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定,加强和优化公共服务,保障公平竞争,加强市场监管,维护市场秩序,推动可持续发展,促进共同富裕,弥补市场失灵。
  有了这个道层面的决定,我们有理由相信建筑业建立统一开放的市场是不可逆的过程。
  建筑业统一市场的改革之法
  国发(2014)20号文和建市(2014)92号文,国家和行业层面对市场统一做出具体的要求。国发(2014)20号文即国务院《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》,是围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的整体指导性文件,着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题,要求政府采用宽进严管、以管促放、放管并重的方式,激发市场主体活力,平等保护各类市场主体合法权益,维护公平竞争的市场秩序,促进经济社会持续健康发展。《意见》提出到2020年建成体制比较成熟、制度更加定型的市场监管体系。
  《意见》提出了7个方面的工作任务。
  首先就是放宽市场准入。凡是市场主体基于自愿的投资经营和民商事行为,只要不属于法律法规禁止进入的领域,不损害第三方利益、社会公共利益和国家安全,政府不得限制进入。改革市场准入制度、大力减少行政审批事项、禁止变相审批、打破地区封锁和行业垄断、完善市场退出机制。这是国务院层面的文件,如果用心研究这个文件,可以看到文件中对涉及的主要事项都提出具体的牵头部门;所有行业、所有部门、所有区域政府都要遵守国务院的这一文件要求;建筑行业也不例外,显然,现在建筑业的某些准入与这一文件的要求是不相符的,必须改革,从改革座谈会上李克强总理“这是哪里的规定?”可以看出他对此的不满。
  其他六个方面包括:强化市场行为监管、夯实监管信用基础、改进市场监管执法、改革监管执法体制、健全社会监督机制、完善监管执法保障。
  而紧接国发(2014)20发布的建设部建市(2014)92号文,即《住房和城乡建设部关于推进建筑业发展和改革的若干意见》,5部分23条5300字,这一《意见》中关于建立统一开放的建筑业市场是着墨最多的内容,7条2000字,沿着市场起决定性作用这条主线,“意见”把建筑行业如何发挥市场配置资源的作用放在显著位置,这些措施包括:统一国内市场,消除区域和行业的进入壁垒;淡化建筑企业资质,使行业的竞争转向能力竞争而非资质竞争;非国有投资自主选择是否招标发包,降低交易费用、减少交易环节;工程造价体系与市场接轨,价格由市场说了算;总体上市场能解决的事情让市场去办,这些措施对建筑业建立信用经济、契约经济、客户经济将起着重要的推动作用。
  显然,在建筑业市场起决定性作用的管理逻辑上,主要的障碍基本打通,要实现统一市场的目标,则需要有具体的操作办法,那就是需要操作的术。
  建筑业统一市场的改革之术
  建市[2015]140号,即《关于推动建筑市场统一开放的若干规定》。这个《规定》其实是一个简单明了的文件,内部不多不复杂,主要是三个方面的内容:首先是明确建筑企业进入新的市场只要简单报送信息,并明确了信息为四项内容,两项注明为复印件,并强调不得要求重复报送;第二是禁止变相行为,排列出八种情况,比如其中“以本地区承揽工程业绩、本地区获奖情况作为企业进入本地市场条件”和“要求企业法定代表人到场办理入省(市)手续”的文字非常有趣,前者采用鸡生蛋还是蛋生鸡的模式刁难人,后者是要来挣钱先拜山头的官本位主义;当然,我们不知道将来还会有什么新的模式出现,不过规定最后一条是“其他妨碍企业自主经营、公平竞争的行为”,为文件的操作保留空间;第三是建立省际协调联动机制名单,建设部又市场监管司负责相关联络工作,但联络机制如何,并没有明述。
  看起来,建筑业建立统一开放的市场,从道、法、术三个层面,基本的体系已经建立了,建立统一开放的建筑业市场似乎可以预期,果真如此吗?
  对于建筑业建立统一开放的市场,人们担忧什么
  我们不妨先看三个人的观点,这是我在微信转发建市(2015)140号后,一些建筑业微友的回帖:
  “应付型的!更应查查住建部及相关协会哪些不作为、乱作为的东西!这个市场如此混乱,作为主管部门把矛盾转到地方就没事了么?工商、税务、人力资源等部门的它能管得了!业主行为的混乱又如何呢?又是一纸空文!”
  “遗憾的是这件事住建部并没有话语权,这么快就出台文件也不过是应景而已,形式大于实质。类似文件以前就发过,市场该怎样还是怎样,部里的两年治理行动又加剧了这种现象,真真笑死人了”
  “行业谎谬的东西还很多,比如投标要法人到场,xx奖...,不管最后执行如何,还是希望多听到总理谈建筑业,领导重视是改革动力”。
  微友们的观点有些尖锐甚至刻薄,但我们可以看到他们对建立统一开放建筑市场的殷殷期望,同时也可以看到他们的担忧,以其过去被“狼来了”忽悠的种种失望。
  对于建筑业建立统一开放的市场,人们担忧什么?
  首先是对于部门、行业、区域利益的难以协调的担忧。建筑业不是建设部一个部门能管得了的,没有多部门的协作和支持,一个简单文件的作用就会大打折扣;事实上,过去类似的文件并不是没有,目前存在的问题,正反映了过去文件的作用甚微;要建立统一开放的建筑业市场,不仅需要建设部的努力,还需要更多相关部门的努力。
  第二,文件谈到的主要是区域市场准入的问题。只是开放市场的第一步,区域市场分割的主要原因是税收的利益问题,不解决税收利益问题,企业即使进入一片新的市场还是会被以另外一种方式“收拾”;除了区域市场,行业市场如何统一开放?要建立统一开放的建筑业市场,需要进一步理顺方方面面的利益关系,利益关系不理顺,节外生枝的事情难以避免。
  不过无论如何,建筑业建立统一开放市场在道、法两个层面已经具备了很好的基础,这是潮流;而建市(2015)140在术层面已经开启了一个好的开端,我们期待它能产生好的执行效果,即使不能解决全部问题,只要走在进步的路上,就值得期望;我们也期待更多政策和更多部门的配合,使其产生组合拳的效果,这样统一开放的建筑业市场的建立就不会太远。
  住建部文件
  住房城乡建设部关于印发推动建筑市场统一开放若干规定的通知
  建市[2015]140号
  各省、自治区住房城乡建设厅,直辖市建委,北京市规委,新疆生产建设兵团建设局:
  为建立健全统一开放、竞争有序的建筑市场体系,营造公平竞争的市场环境,进一步规范建筑市场秩序,我部制定了《关于推动建筑市场统一开放的若干规定》,现印发给你们,请遵照执行。
  各省、自治区、直辖市住房城乡建设主管部门要高度重视推动建筑市场统一开放工作,加强组织领导和监督检查;按照国务院行政审批制度改革的总体部署和本规定的要求,全面清理本行政区域内各级住房城乡建设主管部门制定的涉及建筑企业跨省承揽业务监督管理的各项规定;按照建立省际协调联动机制的要求,明确本地区负责建筑企业跨省承揽业务活动管理的机构和人员。
  请于2015年10月31日前将《省际协调联动机制名单》报送我部建筑市场监管司。
  联 系 人:杨紫烟、明刚
  联系电话:010-58933373,58934994(传真)
  附件:
  1.关于推动建筑市场统一开放的若干规定
  2.省际协调联动机制名单
  住房城乡建设部
  2015年9月21日
  附件1
  关于推动建筑市场统一开放的若干规定
  第一条 为建立健全统一开放、竞争有序的建筑市场体系,促进建筑企业公平竞争,加强对建筑企业跨省承揽业务活动的监督管理,依据《中华人民共和国建筑法》、《企业信息公示暂行条例》、《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》(国发〔2014〕20号)等,制定本规定。
  第二条 建筑企业在中华人民共和国境内跨省承揽房屋建筑和市政基础设施工程及其监督管理活动,适用本规定。
  本规定所称建筑企业是指取得工程勘察、设计、施工、监理、招标代理等资质资格证书的企业。
  本规定所称跨省承揽业务是指建筑企业到注册所在地省级行政区域以外的地区承揽业务的活动。
  第三条 各级住房城乡建设主管部门要全面落实国家关于促进企业深化改革发展的各项政策措施,加强政策引导,营造有利于实力强、信誉好的建筑企业开展跨省承揽业务的宽松环境。
  第四条 各级住房城乡建设主管部门应当按照简政放权、方便企业、规范管理的原则,简化前置管理,强化事中事后监管,给予外地建筑企业与本地建筑企业同等待遇,实行统一的市场监管,推动建筑市场统一开放。
  第五条 住房城乡建设部对全国建筑企业跨省承揽业务活动实施统一监督管理。省级住房城乡建设主管部门对在本地区承揽业务的外地建筑企业实施监督管理。
  住房城乡建设部通过建立全国建筑市场监管与诚信信息发布平台,与各省级平台相对接,统一公开各地建筑市场监管和诚信行为信息。
  第六条 建筑企业跨省承揽业务的,应当持企业法定代表人授权委托书向工程所在地省级住房城乡建设主管部门报送企业基本信息。企业基本信息内容应包括:企业资质证书副本(复印件)、安全生产许可证副本(复印件,施工企业)、企业诚信守法承诺书、在本地承揽业务负责人的任命书及身份信息、联系方式。
  建筑企业应当对报送信息的真实性负责。企业基本信息发生变更的,应当及时告知工程所在地省级住房城乡建设主管部门。
  第七条 工程所在地省级住房城乡建设主管部门收到建筑企业报送的基本信息后,应当及时纳入全省统一的建筑市场监管信息系统,通告本地区各级住房城乡建设主管部门,并向社会公示。
  企业录入基本信息后,可在工程所在地省级行政区域内承揽业务。省级行政区域内各级住房城乡建设主管部门不得要求建筑企业重复报送信息,或每年度报送信息。
  在全国建筑市场监管与诚信信息发布平台可查询到的信息,省级住房城乡建设主管部门应当通过信息系统进行核查,不再要求建筑企业提交纸质材料。
  第八条 地方各级住房城乡建设主管部门在建筑企业跨省承揽业务监督管理工作中,不得违反法律法规的规定,直接或变相实行以下行为:
  (一)擅自设置任何审批、备案事项,或者告知条件;
  (二)收取没有法律法规依据的任何费用或保证金等;
  (三)要求外地企业在本地区注册设立独立子公司或分公司;
  (四)强制扣押外地企业和人员的相关证照资料;
  (五)要求外地企业注册所在地住房城乡建设主管部门或其上级主管部门出具相关证明;
  (六)将资质资格等级作为外地企业进入本地区承揽业务的条件;
  (七)以本地区承揽工程业绩、本地区获奖情况作为企业进入本地市场条件;
  (八)要求企业法定代表人到场办理入省(市)手续;
  (九)其他妨碍企业自主经营、公平竞争的行为。
  第九条 各省级住房城乡建设主管部门应当在本地区建筑市场监管信息平台中,统一公布中标企业(包括通过直接发包方式确定的承包企业)项目班子人员信息,并将中标信息和现场执法检查相结合。在建筑市场监督检查时,重点核查项目班子人员与中标信息不一致、项目负责人不履职、建筑企业在多个项目更换项目负责人等行为,依法查处建筑企业转包、挂靠、违法分包等违法违规行为。
  第十条 对发生严重违法违规行为或报送企业基本信息时弄虚作假的建筑企业,工程所在地省级住房城乡建设主管部门应当将其列入黑名单,采取市场禁入等措施,同时上报住房城乡建设部,在全国建筑市场监管与诚信信息发布平台上向社会公布。
  第十一条 住房城乡建设部建立建筑企业跨省承揽业务活动监管省际协调联动机制。各省级住房城乡建设主管部门应当明确本地区负责建筑企业跨省承揽业务活动管理的机构和人员。
  工程所在地省级住房城乡建设主管部门应当及时通报外地建筑企业在本地区承揽业务活动中存在的违法违规行为等信息。注册所在地省级住房城乡建设主管部门应当积极协助其他省市核实本地建筑企业资质、人员资格等相关信息,配合处理建筑企业在跨省承揽业务中发生的违法违规行为,形成联动监管。
  第十二条 注册所在地省级住房城乡建设主管部门对在外地发生违法违规行为的本地建筑企业,要及时开展动态核查。经核查,企业不符合资质标准的,应当依法进行处理。
  第十三条 省级住房城乡建设主管部门应当向社会公开投诉举报电话和信箱,对本地区各级住房城乡建设主管部门的建筑企业跨省承揽业务监管工作实施监督,对设立不合理条件限制或排斥外地企业承揽业务的,应当及时纠正,情节严重的要通报批评。
  住房城乡建设部依法受理全国涉及建筑企业跨省承揽业务活动监督管理的举报投诉,对违反本规定第八条及企业反映强烈、举报投诉较多、拒不整改的地区进行约谈、通报、曝光。
  第十四条 建筑企业在本规定施行之日前已经办理跨省承揽业务备案的,除按照本规定变更信息外,任何单位或个人不得要求企业重新报送信息。
  第十五条 本规定自2016年1月1日起施行。原有关文件与本规定不一致的,按本规定执行。

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